Zur Neuregulierung des Bankensektors nach der Finanzkrise: Bewertung der Reformvorhaben der EU aus ordnungspolitischer Sicht

Im Zuge der in den USA durch die exzessive Vergabe von Subprime-Krediten und deren Verbriefung ausgelöste Finanzkrise und der daraus folgenden weltweiten Wirtschaftskrise hat sich gezeigt, dass das bisherige System der Regulierung bzw. Überwachung von Finanzinstitutionen nicht ausreichend ist. Sowohl in den USA als auch in der Europäischen Union wird deshalb intensiv über ein neues System zur Regulierung von Finanzinstituten nachgedacht. Es ist zwar offen-sichtlich, dass eine wesentliche Ursache der Finanzkrise in den USA die Ermunterung der Finanzinstitute durch den Staat zur Vergabe von Immobilienkrediten an nicht ausreichend solvente Konsumenten war. Die vorhandenen Regulierungsinstrumente konnten die Krise jedoch nicht verhindern bzw. ausreichen abmildern. Das vorliegende Papier setzt sich zum Ziel, die Vorschläge zur Reform der Bankenregulierung zu evaluieren und insbesondere auf ihre potenziellen Wirkungen im Hinblick auf den Wettbewerb im Bankensektor zu überprüfen. Im Zuge der Diskussion über mögliche Lösungen existieren verschiedenste Vorschläge, die von Änderungen in Rechnungslegungsvorschriften über die Neuordnung der nationalen bzw. internationalen Finanzaufsicht bis hin zu einer stärkeren Berücksichtigung systemischer Risiken gehen. Die Auswirkungen der Finanzkrise haben gezeigt, dass die Abkehr von herkömmlichen Rechnungslegungssystemen hin zu Regeln der internationalen Rechnungslegung unter dem Schlagwort „Fair Value Accounting“ durchaus Gefahren in sich bergen kann. Die Debatte dreht sich insbesondere um die Frage, ob die neuen Rechnungslegungsvorschriften maßgeblich dazu beitragen, das regulatorische Eigenkapital einer Bank in Boomphasen zu erhöhen und in konjunkturellen Schwächephasen dagegen zu senken. In der Literatur ist in Hinblick auf diese Frage bislang keine einhellige Auffassung zu identifizieren. Pellens et al. (2009) gelangen zu dem Ergebnis, dass bankenaufsichtsrechtliche Normen an das IFRS-Zahlenwerk gebunden sind und dies für regulatorische Entscheidungen als besonders kritisch zu sehen ist. Durch das Konzept des Fair-Value-Accounting wurde das regulatorische Eigenkapital im Zeitraum von 2003 bis 2007 systematisch erhöht, woraus ein gestiegener Kreditvergabespielraum resultierte. Demgegenüber kommen Laux und Leuz (2009) im Rahmen einer empirischen Studie anhand von Mikrodaten aus den USA zu dem Ergebnis, dass Fair-Value-Accounting nur zum geringen Teil zu den Problemen der US Banken beigetragen hat und es im Rahmen ihrer Studie keine Evidenz für wesentliche Effekte dieses Rechnungslegungsverfahrens auf die massiven Abschreibungen der US Banken gibt. Beide Studien betonen aber auch, dass weitere empirische Forschung notwendig ist, bevor diese Frage abschließend geklärt werden kann. Die Frage des adäquaten Rechnungslegungssystems zeigt, wie vielfältig die Ursachen der gegenwärtigen Finanzkrise sind und wie schwer tatsächliche kausale Effekte zu identifizieren sind. Im folgenden Abschnitt werden zunächst die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen einer angemessenen Bankenregulierung dargestellt. Der dritte Abschnitt umfasst einen kurzen Überblick über den Verlauf der Finanzkrise. In Abschnitt 4 diskutieren wir die wesentlichen Vorschläge zur Optimierung der Regulierung von Finanzinstituten. Abschnitt 5 evaluiert diese Vorschläge auch aus einer wettbewerbsökonomischen Perspektive. Diese Perspektive ist aus unserer Sicht vor allen Dingen notwendig, weil eine großer Teil der Reformdebatte aus Sicht der Finanzmarktstabilität geführt wird und infolgedessen Wettbewerbseffekte vernachlässigt werden. Das Fazit in Abschnitt 6 fasst unsere Ergebnisse zusammen und gibt einen Ausblick auf weiteren Forschungsbedarf aus Sicht der Wettbewerbsökonomie.